Egrégio Tribunal,

7.1. Trazem os presentes autos para exame deste Ministério Público de Contas, Expediente instaurado a partir de DENÚNCIA protocolizada no sistema de ouvidoria deste Tribunal em 07/06/2022, sob o nº 223.530.819, pela empresa MARTINS – SOLUÇÕES PARA ESCRITORIOS EIRELI, inscrita no CNPJ sob o nº 05.565.519/0003-00, relatando possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico nº 38/2022, realizado pelo INSTITUTO DE GESTÃO PREVIDENCIÁRIA DO ESTADO DO TOCANTINS – IGEPREV, cujo objeto é a realização de registro de preços para futura e provável contratação de serviços especializados para busca, organização, digitalização e processamento do acervo documental de todos os aposentados, instituidores de pensão, militares dos quadros da reforma e da reserva, e dos ex-servidores, mesmo os cessados, com o objetivo específico de preparar e revisar a compensação financeira que trata a Lei 9.796/99 e o Decreto nº 10.188/2019, conforme especificações técnicas descritas no Estudo Técnico Preliminar.

7.2. A referida empresa alega, em síntese, a existência de vícios na definição do objeto do certame, através da realização de exigências exorbitantes que contrariam as disposições da Lei nº 8.666/93 e limitam o caráter competitivo do certame; o possível direcionamento da licitação a apenas uma licitante; a indevida terceirização da atividade-fim do órgão, haja vista os trabalhos almejados pelo licitante conterem serviços estranhos ao objeto previsto no edital, por exigir a análise e a realização de uma espécie de auditoria nos benefícios concedidos; e a similitude do objeto do Pregão Eletrônico nº 38/2022 com o já previsto no Pregão Eletrônico nº 30/2022, qual seja o serviço de digitalização, o que pode resultar na tramitação de dois procedimentos idênticos dentro do mesmo órgão.

7.3. Ainda em sede do procedimento de ouvidoria, a Coordenadoria de Análises de atos, contratos e fiscalização de obras e serviços de engenharia - CAENG opinou pelo conhecimento da matéria como representação, por entender que estão preenchidos os requisitos de admissibilidade, e ao tratar do mérito, confirmou a eventual procedência das alegações, sugerindo que fossem oficiados o gestor e o responsável pelo certame para que procedessem os devidos esclarecimentos. A Conselheira Relatora entendeu que os indícios de irregularidades no edital do Pregão Eletrônico nº 38/2022 deveriam ser avaliados em procedimento específico, razão pela qual determinou a remessa da demanda à Coordenadoria de Protocolo Geral – COPRO para que efetuasse a juntada dos documentos.

7.4. Após a devida autuação, por meio do Despacho nº 603/2022-RELT5 (evento 5), a Conselheira Relatora, pontuou cada uma das irregularidades indicadas pela empresa denunciante, decidiu por conhecer o expediente como Representação, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no art. 142 e ss do Regimento Interno deste Tribunal, e determinou a publicação da presente decisão no Boletim Oficial deste TCE para que surtisse os efeitos legais necessários, bem como a citação do Sr. Sharlles Fernando Bezerra Lima, gestor, e da Sra. Lívia Alves Oliveira, pregoeira, ambos do INSTITUTO DE GESTÃO PREVIDENCIÁRIA DO ESTADO DO TOCANTINS – IGEPREV, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresentem esclarecimentos e/ou justificativas sobre eventual ilegalidade do Pregão Eletrônico nº 38/2022.

7.5. Após cientificados, o gestor apresentou defesa tempestivamente, por meio do Expediente nº 7351/2022 (evento 14), refutando as irregularidades apontadas, e indicando que o objetivo principal do certame é a melhora da saúde financeira do Instituto. Já a pregoeira, apresentou defesa tempestivamente, por meio do Expediente nº 7402/2022 (evento 15), pontuando que nova sessão do Pregão Eletrônico nº 038/2022 foi adiada, para criteriosa análise dos fatos, vez que houveram inúmeros questionamentos apresentados pelas empresas licitantes durante o transcurso do procedimento.

7.6. Em nova apreciação, a CAENG emitiu o Parecer Técnico nº 368/2022 (evento 17) indicando que da análise empreendida, alicerçada nos documentos que instruem os autos, abstraindo-se de qualquer outra informação a não ser a que consta no processo, entende não ser possível opinar pela legalidade do feito.

7.7. Ato contínuo, cumprindo os trâmites regulares desta Casa, vieram os autos a este Ministério Público de Contas para análise e manifestação.

É o relato do necessário.

8. DO MÉRITO

8.1. O procedimento licitatório, em regra, é obrigatório, conforme redação constante no art. 37, XXI da CRFB, e é utilizado para os casos em que a Administração Pública visa contratar serviços ou adquirir produtos, a fim de selecionar a melhor proposta, mediante a exigência de idênticas condições àqueles que tenham interesse na celebração do contrato, e ainda, objetiva a promoção do desenvolvimento nacional sustentável, tudo baseado em princípios básicos, como disposto no caput do art. 3º da Lei nº 8.666/93.

8.2. Por meio do edital, a Administração Pública delimita as exigências do certame licitatório, subordinando tanto os administrados quanto os administradores às regras estabelecidas – fato que torna o edital um ato vinculado (art. 41 da Lei 8.666/93[1] - princípio da inalterabilidade do edital).

8.3. Nesse sentido, vale relembrar que este Tribunal de Contas tem a atribuição de verificar se a Administração Pública em seus procedimentos licitatórios obedeceu à legalidade, legitimidade e economicidade, observando a adequação da conduta administrativa aos mandamentos constitucionais, mutatis mutandis, atestando se o interesse público foi atingido.

8.4. Assim, compete ao Ministério Público de Contas no exercício de suas funções a avaliação dos fatos e fundamentos sob a égide da lei, observando sempre o seu cumprimento, além de promover a defesa da ordem jurídica e do interesse da Justiça.

8.5. Da análise dos autos, depreende-se que a Representação teve como fundamento possíveis irregularidades identificadas na realização do Pregão Eletrônico nº 38/2022, e conforme elencadas no processo consistem em síntese:

8.6. Em sua defesa, por meio do Expediente nº 7351/2022 (evento 14), o gestor do instituto, Sr. Sharlles Fernando Bezerra Lima, informou que a empresa denunciante não possui habilitação para executar os serviços objeto da contratação pretendida, vez que na descrição de suas atividades contidas na inscrição cadastral perante a Receita Federal, não há nenhuma relacionada ao objeto do Pregão Eletrônico nº 38/2022, de modo que se tratam de alegações levianas; que não há a indevida terceirização de serviços, pois o objeto do pregão em análise refere-se apenas à preparação para a compensação previdenciária entre os Regimes Próprios, com a organização e digitalização de todos os documentos e processamento em sistema específico para que equipe do IGEPREV-TO monte os requerimentos; que foi incluída a revisão das compensações financeiras em andamento, para aproveitar a expertise da terceirizada e tentar diminuir o custo com os benefícios previdenciários já concedidos, e que por isso foram feitas bastantes exigências de qualificação técnica.

8.7. Já a pregoeira, Sra. Lívia Alves Oliveira, apresentou defesa por meio do Expediente nº 7402/2022 (evento 15), informando que a Superintendência de Licitações utiliza uma minuta padrão de edital, anexando o Termo de Referência a ela, o qual é sempre elaborado pelo órgão requisitante, entidade definidora do objeto e dos critérios de seleção para a futura contratação, razão pela qual o gestor do IGEPREV-TO é que possui competência para esclarecer os possíveis vícios alegados pela denunciante. Ainda, que o Pregão Eletrônico nº 038/2022 foi realizado mas restou fracassado, e a abertura de nova sessão do certame foi adiada, para criteriosa análise dos fatos, conforme publicação no Diário Oficial do Estado nº 6.147, de 10 de agosto de 2022 e Diário Oficial da União nº 151, de 10 de agosto de 2022, vez que houveram inúmeros questionamentos, de natureza estritamente técnica, apresentados pelas empresas licitantes durante o transcurso do procedimento, de modo que somente após manifestação dessa Egrégia Corte, e estando sanadas todas as dúvidas, é que será dado o devido prosseguimento ao certame.

8.8. Diante de algumas inconsistências, o edital do Pregão Eletrônico nº 038/2022, até o momento, já foi objeto de esclarecimentos, impugnações e recursos, razão pela qual merece análise mais cautelosa. Assim, passa-se para apreciação das possíveis irregularidades apresentadas pela empresa MARTINS – SOLUÇÕES PARA ESCRITORIOS EIRELI.

8.9. O Termo de Referência nº 15/2022/GAA referente ao Pregão Eletrônico nº 038/2022, tem por objeto “a realização de registro de preços para futura e provável contratação de serviços especializados para busca, organização, digitalização e processamento do acervo documental de todos os aposentados, instituidores de pensão, militares dos quadros da reforma e da reserva, e dos ex-servidores, mesmo os cessados, com o objetivo específico de preparar e revisar a compensação financeira que trata a Lei 9.796/99 e o Decreto nº 10.188/2019, conforme especificações técnicas descritas no Estudo Técnico Preliminar”. Como informado pela pregoeira, a licitação ocorreu, mas esta restou fracassada, e diante de inúmeros questionamentos encontra-se adiada.

8.10. Já o Termo de Referência nº 11/2022/GAA referente ao Pregão Eletrônico nº 030/2022 tem por objeto “a contratação de empresa especializada na prestação de serviços de Digitalização de Documentos para atender as demandas existentes no ambiente da Contratante”. Em consulta ao SICAP-LCO a referida licitação não possui status informado.

8.11. Ao analisar detalhadamente os serviços a serem contratados em cada um dos procedimentos licitatórios, verifica-se que por meio do Pregão Eletrônico nº 030/2022 busca-se a contratação de empresa para realização do serviço de digitalização, visando a organização, gestão, preservação, recuperação e armazenamento dos documentos existentes no Setor de arquivo do IGEPREV. De outro modo, apesar de também conter a previsão dos serviços de digitalização como um serviço acessório, o objetivo do Pregão Eletrônico nº 038/2022, seria aparentemente a organização e processamento do acervo documental para realização da compensação financeira.

8.12. Assim, em que pese os Pregões Eletrônicos possuírem objetivos distintos, os serviços de digitalização a serem contratados por meio do Pregão Eletrônico nº 030/2022 poderão em algum momento coincidir com os do Pregão Eletrônico nº 038/2022, vez que para realização da compensação financeira também será necessário buscar documentos junto ao Setor de arquivo do IGEPREV. Logo, tendo finalizado os procedimentos licitatórios, e sendo efetivadas contratações distintas, haveria previsão do serviço de digitalização dos mesmos documentos para diferentes empresas, o que não seria razoável.

8.13. Nos termos do art. 201, §9º da Constituição Federal para efeito de aposentadoria é assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição na Administração Pública e na atividade privada, rural e/ou urbana, razão pela qual diversos regimes de previdência social se compensarão financeiramente.

8.14. Logo, a compensação previdenciária trata-se de um acerto financeiro entre o regime que paga a aposentadoria ou pensão do segurado – regime instituidor, e o regime do qual ele trouxe o tempo de serviço e contribuição – regime de origem, com o intuito de possibilitar um equilíbrio de contas entre os entes.

8.15. A Lei nº 9.796/99 dispõe sobre a compensação financeira entre o Regime Geral de Previdência Social e os regimes de previdência dos servidores da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, nos casos de contagem recíproca de tempo de contribuição para efeito de aposentadoria. O Decreto nº 10.188, de 20 de dezembro de 2019, que revogou o Decreto nº 3.112, de 6 de julho de 1999, e a Portaria nº 14.829/20 do Ministério da Economia estabeleceram novos procedimentos para realização da compensação previdenciária entre o Regime Geral de Previdência Social e os Regimes Próprios, e abriu a possibilidade de compensação previdenciária entre os Regimes Próprios de previdência social.

8.16. Ao analisar o Termo de Referência nº 15/2022/GAA, o qual faz parte do edital do Pregão Eletrônico nº 038/2022, é possível identificar várias previsões acerca da obrigação de que a empresa contratada, além de providenciar a busca, preparação, digitalização e processamento de todos os processos de concessão de benefícios de aposentadoria e pensão, desde a instituição do RPPS dos servidores do Estado do Tocantins para compensação entre Regimes Próprios, também faça a revisão de todos os requerimentos de compensação já realizados com o Regime Geral, bem como analise todas as aposentadorias já concedidas objetivando encontrar as possibilidades de realização de compensação, conforme observa-se na própria descrição do objeto a ser licitado e nos item 5.20; item 6.1.1; item 6.2; alínea “e”; item 6.6.4.1, alínea “a”, III do referido documento.

8.17. Assim, ao contrário do que faz pressupor o gestor do IGEPREV, a licitação em comento não tem por objetivo apenas a preparação da documentação para realização da compensação entre Regimes Próprios, vez que restou claramente expressa a intenção de terceirizar parte das atividades do instituto, através da inclusão dos serviços de revisão das compensações já realizadas com o Regime Geral e as que ainda estão em andamento, e o exame das aposentadorias já concedidas na tentativa de encontrar possibilidades para realização da compensação, sob a justificativa de que não dispõe de equipe técnica capaz de realizar em tempo hábil as análises necessárias.

8.18. Em razão desta notória intenção é que foram realizadas tantas exigências na qualificação técnica constante no item 8.3 do instrumento convocatório, tais como, que a empresa contratada tenha em seu corpo técnico advogado, contador, administrador ou gestor público e analista de sistemas, e que apresente atestado de capacidade técnica comprovando que a empresa já prestou serviços de compensação para processamento e acompanhamento de requerimento de compensação financeira entre um Regime Próprio de Previdência com o Regime Geral de Previdência Social, com aprovação mínima de requerimentos deferidos.

8.19. Importante ressaltar, em atenção ao apontamento feito pelo gestor da instituição em sua defesa, que o fato da empresa denunciante aparentemente não possuir capacidade técnica para executar os serviços nos moldes exigidos, não desmerece o teor das irregularidades apontadas na realização do Pregão Eletrônico nº 038/2022.

8.20. Isso porque, não há fundamento jurídico que permita com que as entidades de Regime Próprio de Previdência Social transfiram a particulares as atividades relativas à compensação previdenciária, haja vista que estas são inerentes a rotina dos institutos de previdência próprio, inclusive com previsão constitucional, e devem ser desenvolvidas direta e rotineiramente por servidores do seu próprio quadro de pessoal.

8.21. Ainda, a atividade de compensação previdenciária não deve ser enquadrada como de alta complexidade, que exija notória especialização, ou de objeto singular, que demande a contratação de empresa específica para a prática de tal ato.

8.22. Acerca da matéria de compensações, este Tribunal exarou a Resolução nº 214/2012-TCE/TO – Pleno, publicado no Boletim Oficial nº 682, de 13/04/2012, respondendo consulta formulada pelo próprio IGEPREV acerca da viabilidade de contratação de serviços técnicos especializados para gestão administrativo-financeira para levantamento de dados e valores pelo INSS e demais regimes próprios de previdência. Esta Corte de Contas esclareceu que, via de regra, a representação judicial e extrajudicial dos entes públicos deve ser feita por procurador e/ou assessoria própria, e que somente nos casos de inviabilidade de atuação de assessoria própria ou para suprir falta transitória de titular de cargo ou ainda ante necessidade de criação do cargo ou ampliação do quadro de profissionais, até que haja o devido e regular provimento, em caráter excepcional e demonstrada a urgência, seria admissível a contratação de serviços técnicos profissionais para atuação em substituição temporária, mediante justificativa circunstanciada.

8.23. Na oportunidade, houve sinalização deste Tribunal quanto à necessidade da adequada estruturação da entidade, mediante concurso público e a subsequente capacitação de pessoal, para promover a seleção de corpo de servidores aptos a realizar os serviços previdenciários no âmbito do Estado do Tocantins.

8.24. O COMPREV trata-se de um sistema específico que foi criado para o processamento das compensações previdenciárias, tendo um manual próprio e uma vasta documentação de suporte para o adequado cumprimento dos objetivos compensatórios. Nesse sentido, o IGEPREV como instituição de grande porte, possui órgão jurídico em sua estrutura administrativa, e servidores devidamente capacitados e especializados para realização desta atividade, como inclusive mencionou o próprio gestor do instituto, ou seja, esta atividade de compensação já vem sendo realizada pela instituição.

8.25. No entanto, conforme pontuado pela Conselheira Relatora no Despacho nº 603/2022-RELT5 (evento 5), mesmo após tantos anos, e diante das orientações já realizadas por esta Corte, o IGEPREV ainda continua fundamentando a necessidade de contratação de empresa para terceirizar parte dos seus serviços, em razão da ausência de estrutura compatível, o que configura uma grande contrariedade ou mesmo falta de planejamento para com o seu quadro de pessoal.

8.26. Ademais, calha asseverar que a inovação trazida pelo Decreto nº 10.188/2019, quanto a possibilidade de compensação previdenciária entre os Regimes Próprios de previdência social, não deve ser utilizada como argumento para permitir a terceirização desses serviços, pois como já demasiadamente mencionado, a compensação financeira é realizada cotidianamente pelo órgão, estando relacionada a sua atividade-fim.

8.27. O próprio Conselho Nacional dos Regimes Próprios de Previdência Social não considera a atividade de compensação previdência como um serviço de alto grau de complexidade e especialização, tendo se manifestado contrariamente à contratação de consultorias para a operacionalização da compensação previdenciária entre os regimes, por entender que tal prática é nociva aos RPPS, por resultar em transferência desnecessária de recursos públicos para entidades privadas, afrontando o princípio da economicidade.

8.28. Portanto, não há fundamentação legal que possa justificar a continuidade do Pregão Eletrônico nº 38/2022 nos termos em que se encontra, qual seja, com a previsão da realização da compensação financeira por empresa terceirizada, cabendo ainda ressaltar o exorbitante valor estimado da contratação, qual seja, R$ 6.598.500,00 (seis milhões, quinhentos e noventa e oito mil, e quinhentos reais).

9. CONCLUSÃO

9.1. Ante o exposto, este Ministério Público de Contas, por seu representante signatário, desempenhando sua função essencial de custos legis, por força das suas atribuições constitucionais e legais, com base nos documentos e informações constantes nos autos, manifesta-se no sentido de que esse E. Tribunal possa:

a) Conhecer da presente Representação, em razão do preenchimento dos pressupostos legais de admissibilidade, para no mérito, considerar PROCEDENTE, haja vista que as irregularidades detectadas junto ao Pregão Eletrônico nº 038/2022 indicam sua total ilegalidade, por claro desrespeito às normas legais vigentes, conforme exposto no bojo da presente manifestação;

b) Recomendar o imediato cancelamento do procedimento licitatório ora analisado, em razão das graves irregularidades detectadas, tais como: restrição de caráter competitivo, valor exorbitante para prestação de serviços de “digitalização”, terceirização de atividade-fim do IGEPREV-TO, no que tange os serviços de compensação financeira previdenciária, visto que não ficou demonstrada a total inviabilidade de atuação da assessoria própria do instituto previdenciário, ou seja, a possível contratação não se mostrou plenamente justificada, seja sob o viés da razoabilidade, legalidade e proporcionalidade, ou mesmo da excepcionalidade mencionada pela Resolução nº 214/2012-TCE/TO – PLENO.

É o Parecer.

OZIEL PEREIRA DOS SANTOS

Procurador-Geral de Contas